Ulf Ramberg

Universitetslektor

En referensram för studier av kommuner i förändring

Redaktör

Roland Almqvist
Björn Brorström
Leif Johansson
Stig Montin
Ulf Ramberg

Summary, in Swedish

Rapporten behandlar inledningsvis frågan vad en kris är, hur den uppstår, när

den uppstår och varför. Kapitlet behandlar också frågan om när det vänder

och varför det vänder. I kapitlet framförs kritik mot det etablerade synsättet

inom ortodox nationalekonomi som starkt bidrar till att kriser inte kan förutses

och att feltolkningar av det ekonomiska läget görs.

I nästkommande kapitel behandlas två väsentliga frågor för kommunledningars

hantering av besvärliga situationer, nämligen dels vad som karaktäriserar

nutida kommunledningar, dels vad vi vet om ledarskap och ledning i

besvärliga situationer. Det som karaktäriserar nutida kommunledningar diskuteras

i tre teman. Det ena handlar om centralisering, det andra om trenden

att administrativt tänkande breder ut sig och det tredje om att kommuner

alltmer styrs utifrån ett företagsinspirerat tänkande. När det gäller den andra

frågan reflekterar författarna över att besvärliga tider innebär risker för aktörer

i ledande positioner. De förväntas nämligen agera och om detta inte sker eller om agerandet inte är ändamålsenligt så kan det få trista och obehagliga

konsekvenser. Men besvärliga tider innebär också möjligheter att göra den

förändring som framstått som nödvändig men som tidigare inte varit tillräckligt

legitim. Är det senare om ledarskapets möjligheter i kristider en myt

eller något som studier av ledarskap för gynnsam utveckling kan påvisa?

De demokratiska institutionernas utveckling i besvärliga tider behandlas i

kapitlet ”Demokrati och inflytande”. Vidtagna åtgärder för att åstadkomma

demokratiutveckling beskrivs och en viktig fråga är hur demokratiinnovationer

hanteras i besvärliga tider. Kapitlet uppmärksammar också hur politisk

styrning kan utövas och förtroende vinnas.

I det följande kapitlet utvecklas resonemangen rörande hur organisationer

möter en kris eller helt enkelt en besvärlig situation som bedöms vara

svårbemästrad. En egenskap hos framgångsrika organisationer och kommuner

är en förmåga att hantera nya villkor och anpassa organisation och verksamhet

till nya omständigheter. I kapitlet behandlas tidigare studier som

beskriver egenskaper hos framgångsrika organisationer och hur en anpassning

sker. I kapitlet redovisas en uppsättning idealmodeller för framgångsrika

organisationer. I den fortsatta forskningen utgör dessa idealmodeller en referenspunkt

för att förklara och förstå utvecklingen i de enskilda organisationerna.

Ett verktyg för att åstadkomma en gynnsam utveckling är att tillämpa adekvata

modeller för organisation och styrning. Förändring av formerna för organisation

och styrning är åtgärder för att möta besvärligheter. Inom den

offentliga sektorn har det under de senaste decennierna lanserats, implementerats

och tillämpats modeller som går under samlingsbenämningen New

Public Management (NPM). När NPM som reformrörelse växte fram var det

i form av en kritik, från en rad olika förespråkare för konceptet, och som gick

ut på att offentlig sektor var på tok för ineffektiv. Till viss del kan man uttrycka

detta som en uppkommen besvärlig situation för de aktörer som agerade

inom offentlig sektor. Dels blev de utsatta för hård kritik, dels hamnade bevisbördan

för motsatsen på just aktörerna inom denna sektor. Förespråkarna

för NPM förordade en radikalt förändrad styrning inom offentlig sektor som

vilade på helt andra styrprinciper och med inslag av helt nya styrsystem. Bland

annat lyfte man fram konkurrensutsättning, kontraktsstyrning och mer managementliknande

styrning och kontroll som syftar till att synliggöra verksamhetens

prestationer och effekter som förslag till att förbättra styrningen

inom den offentliga sektorn. Offentlig sektor stod nu inför ett paradigmskifte av sällan skådat slag vilket sannolikt upplevdes som både besvärligt,

men kanske också som en utmaning, för politiker, ledningar, tjänstemän och

medarbetare inom offentlig sektor.

I kapitlet ”Organisation och styrning” behandlas innebörden av New Public

Management, orsaker till implementering och effekter av tillämpning.

Tidigare forskning och vunna insikter redovisas och mot den bakgrunden

ställs bland annat frågan om dessa styrtankar bidrar till en god styrning i det

som vi i detta projekt kallar besvärliga tider, eller om det är så att styrningen,

och därmed styrmodellerna, behöver utvecklas för att uppnå en god styrning

och i sådana fall hur? I kapitlet redogörs också för en analysmodell som är

tänkt att tillämpas i en kommande temastudie avseende organisation och styrning

i besvärliga tider. Med hjälp av analysmodellen avser vi att belysa ett

antal dimensioner, eller kanske snarare logiker, som tidigare forskning visat existerar

i styrprocesser inom offentlig sektor. Temastudiens övergripande syfte

kommer vara att söka förståelse för hur dessa logiker förhåller sig till varandra

och hur detta påverkar styrningen inom kommunala organisationer.

En särskilt intressant aspekt vid förändrade förutsättningar är hur behovet

av långsiktiga satsningar hanteras och detta diskuteras under rubriken

”Infrastruktur och tillväxt”. Ett tänkbart handlingsalternativ är att möta en

besvärlig situation genom att avstå från att investera och därigenom minska

lånebehov och negativ likviditetspåverkan. Ett annat sätt och handlingsalternativ

är att genomföra de stora investeringarna och därigenom bidra till att

motverka konsekvenser av försvagningen av den samhällsekonomiska utvecklingen.

Det finns också en ekonomisk positiv realitet i att investera när

andra inte gör det och när kostnadsutvecklingen är svag. Vid studier av förändrade

förutsättningar och dess konsekvenser uppmärksammas särskilt hur

satsning på infrastruktur sker och vilka uppfattningar som finns om tillväxt hos

beslutsfattare och andra nyckelaktörer. Kommunernas roll i konjunkturpolitiken

är en central och allt oftare diskuterad fråga.

I det följande kapitlet är kommunernas ekonomiska förvaltning i fokus.

God ekonomisk hushållning och krav på ekonomi i balans är krav formulerade

i gällande lagstiftning och en central fråga är hur dessa krav tolkas och

tillämpas när förutsättningarna förändras. Är kraven starkt styrande och medverkar till reell anpassning eller omtolkas innebörden av kraven så att de bättre stämmer med de möjligheter som finns? Eller är det så att kraven skapar en avancerad bokslutspolitik med utjämningar över åren och redovisning av en situation där kommunen till synes lever upp till kraven.

Rapporten avslutas med några samlade iakttagelser om kunskapsläget inom

de områden som forskningsprogrammet innefattar. De frågor och den nyfikenhet

som utvecklingen inom kommunsektorn och inom de enskilda kommunerna

väcker ger tillsammans med kunskapsläget ramarna för den fortsatta

forskningen inom programmet och stödjer forskarna i formuleringen av relevanta forskningsfrågor.

Avdelning/ar